15個參數皆能推高全民養老金2046年的1600億元盈餘

(原文刊於《香港獨立媒體》2017年5月15日)

15個參數皆能推高全民養老金2046年的1600億元盈餘

(資料圖片,攝:周頌謙)

前言

180學者全民養老金方案融資方法是非常非常保守。因為它是假設50年的僱員工資增長率與當年通脹率相等,和50年內的經濟是零增長。同時亦跟隨非常非常保守的2015年至2064年的統計處人口推算,來作方案的財務推算,結果也測算出在2064年有1,600億元盈餘。證實全民養老金制度的財務結構是可持續的。(黃於唱,2016)

本文亦提出整個財務推算還有15個參數可供選用,而且同屬有助推高50年的財務盈餘。只要每3至5年進行50年的精算測試,將會有助政府和社會共同進行不同參數的選用和調整,確保每月3,500元全民養老金是切實可行的;和保證全民養老金隨通脹率上調,確保維持2016年價格的購買力。

一、確立劃一全民基本養老金的必要性

2017年1月施政報告第九章退休保障的第185段寫道:「長者有不同的退休需要,因此退休保障不應一刀切。」

上列的立論是偏頗和帶有很大的誤導性。長者有不同的退休需要是對的;但不代表不等於政府負責的退休保障制度,特別是公營管理的第一支柱養老金金額不應一刀切。確保全民基本養老金劃一地覆蓋香港全部長者公民,原因有五項:

第一、没有公民願意看到自己和其他長者在現今或未來退休後要生活於貧窮貧苦當中。為了確保晚年享受一個有尊嚴的生活質素,納稅人才會願意供款和贊同,動用政府財政(即是納稅人的稅款)來支付稍高於貧窮線的基本養老金。

第二、政府有責任實施退休保障,提供基本養老金,消滅長者貧窮,確保養老金額足夠保障基本生活需要。故此,政府公營設計的制度必須是能夠覆蓋全民的劃一養老金,使任何長者都可以有尊嚴地安享晚年,以示公平公正公道。使所有香港長者能生活於貧窮線之上,並使長者貧率達致零度。

第三、政府没有責任去提供高於貧窮線很多的基本養老金。因為要提供稍高於貧窮線基本養老金,覆蓋全民是涉及非常龐大的財政開支。保證其可持續性已屬相當難度;在没有社會經濟根據下,通常會把高額的養老金交由年青的勞動者,透過持續工作和儲蓄實踐自力更生。即如「在職人士通過強積金強制性供款,自願性儲蓄或退休投資等,計劃自己及家人的退休生活(即第二、三及四支柱)。政府則利用稅收在社會保障計劃下進行財富再分配,並大幅資助公營房屋、醫療、院舍和社區照顧等公共服務,確保在人口老化,和維持香港低稅率和簡單稅制的情況下,長遠地持續運作(見圖二)。」(節錄自《退休保障前路共建行政摘要》(2015年)第9段)

第四、一刀切的全民基本養老金的做法,普遍見於大多數的西方發達國家。在亞洲,中日韓三國也有這樣的安排。更見於《中國社會保險法》(2010年)總則第三條明文規定:「社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本(即保障基本生活需要)、多層次、可持續的方針,社會保險水平應當與經濟發展水平相適應。」現時中國城鎮和鄉村60歲以上居民同享劃一的基礎養老金。(見《國務院關於建立統一的城鄉居民基本養老保障制度的意見》國發[2014]八號)。躋身經濟發達前列的香港是完全有能力提供劃一的全民基本養老金。
第五、即使政府有預設立場諮詢,開動各種民意機器,包括採用語言偽術,如「不論貧富」模擬等字眼概念。但不同大學機構的民意調查結果,都有超過六成以上的市民贊同劃一的每月3,500元全民養老金制度。周永新團隊研究報告也推薦劃一全民養老金,因此政府有必要聆聽學者們和民意,推行一刀切的全民基本養老金。

二、180學者全民養老金財務方案結構可持續至2064年

學會支持180學者全民養老金方案(黃洪、黃於唱,2016),指三方供款保障制度能即時為65歲以上長者,提供每月3,500元的養老金,日後並可隨通脹調整;到2064年仍有可觀盈餘(超過1,600億元,2016年價格)(見下圖表4.學者全民養老金方案的財務推算:2016年價格)。

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三方供款的財務來源,首先是撥入政府原有推行的長者社會保障支出,包括長者綜援基本金額、長生津及高齡津貼;但保留長者綜援特別津貼及傷殘津貼。第二、政府於2016年注資一千億元,以產生投資收益。並隨政府拖延推行全民養老金而上調注資金額。第三、向每年盈利超過一千萬元的公司徵收累進性質的利得稅,提供每年114億元資金。第四、僱員及僱主每月合共繳交薪金的百分之五的供款,即是從2016年起調撥一半強積金供款至全民養老金的融資。收入低於最低工資的人士不用供款,但僱主部份則需要;2016年約為366億元。

學者全民養老金方案的財務推算,是獲多位經濟學者的贊同和支持(《社聯政策報,香港退休保障》,2016)。政府也從來没有質疑180學者全民養老金的財務推算。最重要的,還是財務推算50年的基本假設是非常保守:

首先,推算是假設每年工資增長與通脹率相同。換言之,香港僱員在未來50年都没有實質工資增長,而供款總額是根據就業人口多寡,統計處50年人口推算來推算的。若在50年內,僱員有任何實質工資增長,都會增加供款總金額,隨而增加財務推算盈餘,即不止1,600億元。

其次,財務推算是根據政府統計處2015年的人口推算(2015至2064年)來測算的。這個2015年人口推算的勞動人口大幅下跌:2015年比起上一次人口推算(2011-2041年)的勞動人口少近四萬八千人,2041年則少超過十萬人,由此而導致全民方案的供款減少。即使如此,即完全跟隨2015年人口推算統計,到2064年仍有1,600億元盈餘。

香港社會保障學會(2016年)亦曾指出這50年的人口推算是過份保守。因為它假設香港總和生育率由2014年每千名女性相對有1,234名活產嬰兒逐漸下降至2064年的1,182名。但根據統計處報告表8的2004年的香港總和生育率由922名活產嬰兒,持續10年的上升至2014年的1,234名(没有包括雙非所生的子女)。只要假設2015年至2064年的總和生育率維持50年不變,即保持總和生育50年年均1,234名活產嬰兒,勞動人口是不會大幅下跌的。顯然,統計處的人口推算假設是不合理和過份保守的,甚至可以說是出錯的。換言之,只要假設總和生育率50年不變或輕微上升,勞動人口會大幅改善,會大幅增加僱員總供款。2064年的財務推算盈餘亦會倍增,肯定不止1,600億元。

同樣道理,只要在未來50年,一千萬元盈餘以上的企業有實質利潤增長,僱主的總供款不會停留於50年同樣是每年114億元。任何未來香港50年有輕微經濟增長,或利潤改善,便會大幅增加財務推算的1,600億元盈餘。

三、50年的全民基本養老金財務推算還有15個參數可用作向上調整

第一、《香港大學報告》(2014年第133頁)指出:「高齡津貼自1973年推行至今,無論金額多少,總有一成多合資格長者没有領取,所以老年金是否設立審查機制,對整體財政影響不大。」這意味全民養老金實質只有不到九成長者申領,全民養老金制度只是確保百分百長者的申領權利,而不是百分百領取。只要增加申領程序和註冊安排,將會有助更多於一成的長者數目不領取。換言之,其2064年的1,600億元盈餘將會是大幅增加的。這有助減輕僱員供款比例。

第二、延遲退休年齡也是另一可調參數。若立法規定65歲為退休年齡,會把全體就業人口增加5年就業機會。很自然,僱員的供款也會有一定的升幅;同時增加財務推算的盈餘額。

第三、延遲申領養老金的年歲。現時財務推算是假設65歲便可申領養老金,只要調整領取年歲到67歲,便會大幅減少養老金的開支,同樣有助財務推算的穏健性和可持續性。
還有十多個參數可以考慮選用,包括人口政策、取銷強積金對冲、採用中央公積金制度、進一步降低公積金行政費用比率、逆按揭、部份金額支付制、領取資格、預期壽命掛鈎制、稅務調撥等、行公共年金(而不是私營年金)或終身年金等等,都有助推高財務預算盈餘。使全民養老金的可持續性能獲保證和支持。並能讓政府應對任何負面環境因素。
只要每3至5年進行精算,測試未來50年的財務可持續性,將會有助選用不同參數,來改進全民養老金的融資方案。故找不出有任何難題,值得憂慮學者全民養老金方案的融資可持續性。

結語

本文已清楚論證180學者全民養老金方案的融資方法,及財務推算至2064年(又稱2064方案) 是非常保守的。即使從不同角度和經濟環境,也能確保在2064年有不少於1,600億元的盈餘。而且還列出15個參數可用作上調這1,600億元盈餘,所以肯定其融資是可持續的;並符合國際退休保障制度。上列的論點是建基於兩篇重要文章:一是香港社會保障學會於2013年提交於中國蘇州舉辦的第十二屆海峽兩岸社會保障制度學術研討會的〈没有公平公道的香港長者生活津貼〉; 另一是香港社會保障學會提交給扶貧委員會和勞工及福利局的〈數據總結證全民養老金能解決香港政府四大憂慮並能達致五項退休保障目標〉,刊於學會2017年社保論文集。(兩文同時和上文一同交給立法會退休保障事宜小組委員會,歡迎查閱)

參考文獻

  1. 爭取全民退休保障聯席(2016):《全民養老金2064方案:民間諮詢報告》(香港:2016年10月)。
  2. 黃洪、黃於唱(2016):〈180學者全民養老方案〉,又稱〈全民養老金2064方案〉(香港, 2016年)。
  3. 黃於唱(2016):〈全民養老金的推算與假設〉及〈專家訪談:評論退保方案的估算假設〉,刊於《社聯政策報:香港退休保障何去何從?》(香港:香港社會服務聯會,2016年3月)。
  4. 《行政長官施政報告》(2017年1月18日)。
  5. 《退休保障前路共建:行政摘要》(2015年12月)。
  6. 香港社會保障學會(2015):《兩岸八地圓桌會議論文集》(上),(下)(香港:理工大學社會政策研究中心,2015年10月17至18日)。
  7. 香港社會保障學會(2013):〈没有公平公道的香港長者生活津貼〉,刊於:《社會保障與民生幸福──第十二屆海峽兩岸社會保障制度學術研討會》(中國蘇州,2013年10月17至18日),第18-21頁。
  8. 香港社會保障學會(2016):《社會保障論文集:回應退保諮詢文件系列》(香港, 2016年4月)。
  9. 香港社會保障學會(2016):〈數據總結證全民養老金能解決香港政府四大憂慮並能達致五項退休保障目標〉,刊於:《社會保障論文集2017》(香港, 2017年),第19-30頁。已於2016年6月18日提交香港特區政府勞工及福利局和扶貧委員會。
  10. 香港社會保障學會(2017):《社會保障論文集:中港養老保障和最低工資》(香港, 2017年1月)。
  11. 香港大學社會工作及社會行政學系(2014):《香港退休保障的未來發展研究報告》(香港, 2014年)。

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