文：陳敬慈 溫柏堅
香港，這個全球最「自由」的經濟體系，社會保障卻長期落後於同等發達的國家和地區——主要的競爭對手新加坡已有廣為讚賞的中央公積金制度，即使是一海之遙的澳門和一河之隔的中國大陸，也有覆蓋大部分人口的基本退休保障。
香港政府委託港大周永新教授進行的退休保障研究終於向扶貧委員會提交報告，民間團體對此再次充滿希望，畢竟這是一條走了四十多年的路。
雖然香港自六十年代已開始退休保障的討論，卻未就退休保障推行具體的計劃或政策，只是推行各種以公帑支付的生活保障福利，包括1971年推行的綜援、1973年實施俗稱「生果金」的高齡津貼，此後很長的一段時間，政府未再討論長遠的退休政策；相反，民間開始爭取全民退休保障的聲音卻從未間斷。
民間團體 不斷發聲
1977年，勞工團體基督教工業委員會進行調查，超過八成半受訪者願意參加供款式的退休保障計劃；1983年，民間組織成立的「關注社會保障委員會」推出《民間社會保險計劃綠皮書》，爭取實施包含退休、失業、工傷和分娩的全民性社會保障。
直至1986 年，港英政府在民間壓力下發表《中央公積金評估分析》，但不作公眾諮詢；1987年港督奕信在《施政報告》中拒絕設立中央公積金，而民間依然對設立全面的退休保障作出努力，例如1986年、1987 年和1988 年的五一勞動節，不同的勞工和基層團體均在行動中爭取成立中央強積金或退休金制度；1989 年香港社會保障學會提出《三方供款老年保障方案》。
面對民間團體持續的訴求，政府終於在1994年發表《生活有保障、晚年可安享》諮詢文件，建議以供款形式設立退休金制度，令所有年滿65歲的居民均可領取等同工資中位數30%的退休金。《明報》和《經濟日報》分別於該年7月14日及7月16日刊登對政府建議方案的民意調查結果，《明報》的調查顯示有81%受訪者接受這個退休計劃；《經濟日報》的調查也有58% 受訪者接受。但是次諮詢卻因自由黨以各大商會反對為由而沒有落實。
1995 年，政府重提1992 年社會反對的強制性公積金計劃，草案於同年7月在立法局經三讀通過，這就是2000 年開始實施的強積金計劃。強積金制度把僱主和僱員的供款交託私人投資公司管理，變相令勞動人口的退休保障交付市場。
三條支柱 難受衝擊
從2000年起，按政府所稱，香港的退休保障已由「三條支柱」支撐，包括社會援助、強積金、個人儲蓄。然而，社會一直存在要求全面退休保障的聲音。「三條支柱」論受到多方面衝擊，包括強積金的虧損危機、勞動力市場的零散化、家庭結構轉變和人口老化等等。
強積金於2000 年正式實施後，對這個全面市場化的計劃，能否為一般市民的退休提供保障，社會一直抱懷疑和批判的態度：
一、只益金融界強積金由私營機構管理，由基金經理投資，無疑為金融界創造無限商機，而僱主的承擔卻遠遠低於其他國家；
二、非勞動人口不獲保障家務助理、小販、家庭主婦、其他不能投入勞工市場的人完全得不到保障；
三、財富無法再分配退休保障與收入成正比，無法導致財富再分配的效果，對低收入者保障不足；
四、抵消長期服務金僱主供款的累積盈餘要跟長期服務金或遣散費抵消，就業不穩定的人無法得到足夠保障；
五、出現多次嚴重虧損基金市場高度不穩定，2000 年以來，強積金已經出現多次嚴重虧損。2008年的金融危機，令強積金差不多虧損四分一，成為否定和批判強積金制度的最大實證。
不過，政府的態度令當時的情況更為惡劣，時任的特首曾蔭權決定把當時對象為六十五至六十九歲的普通高齡津貼、七十歲以上的高齡津貼一律加至一千元，卻同時表示考慮引入資產審查，變相令原先七十歲以上可免於資產審查的長者很大可能失去領取的權利，引起社會很大的反對，終亦引發立法會的「掟蕉事件」。
此議同時加劇社會對老人退休保障的討論，政府嘗試以加大福利開支來消除市民對強積金失敗的不滿，但卻引來更大的反效果。2010 年爭取全民退休保障聯席發表的《強積金及退休保障意見調查報告》，反映有四成多的人認為應該取消強積金和取回戶口存款，並且支持設立一個供款形式的退休保障制度，而非放入投資性的強積金之中。
2011 年，強積金再次出現重大虧損，該年度的數據反映，當時每個戶口平均虧損近兩萬元，但政府再次嘗試以公帑補救，財政司司長在《財政預算案》中決定向所有強積金戶口注資6000 元，用以填補虧損。
可是，這個計劃再次引起社會的激烈反對，令當時的建制派轉為與泛民同一陣線，要求把6000元轉為現金發放。但是次的政策錯誤，再一次加速民間對全民退休保障的討論，突顯現行的「三條支柱」不能承受任何的經濟危機，每當經濟下滑時，社會都會出現反對強積金的聲音。
可是，政府只會以公帑填補制度上的失敗，用以維繫現行的「三條支柱」，每當危機出現時，便不斷利用公共開支作出補救，以及加強市場的投資活動。
德國不萊梅大學社會學家席曼克和福克曼（Uwe Schimank & Ute Volkmann）曾對市場化下的公共政策作出批判，指出市場化會帶來「功能失調」（dysfunctional）的影響。以管理強積金的經紀人為例，在所有勞動人口均要強制性參與的制度下，他們管理的是半市場下的基金，工作效率和動力也會降低，因為在強制政策之下，經紀並非身處競爭的真正市場，即使表現差劣，也不會令戶口持有人可以脫離供款的「枷鎖」，造成強積金根本性的制度問題，不能有效成為一個可以依賴的退休政政策。
供養比率 愈趨上升
強積金形同虛設，「個人儲蓄」、「家庭支援」和「公共福利」是否可以提供有限度的依賴？先說說「個人儲蓄」，在現時的勞動力市場下，工作零散化，缺乏長遠和穩定的工作保障，很多行業工資的上調也遠遠追不上通脹，單以儲蓄應付未來工作和家庭生活的不穩定已非易事，遑論要為退休準備足夠的儲蓄。
在高通脹和銀行息率不穩定的情況下，更多人傾向依靠投資炒賣作為資產增值的方法，但他們同樣面對虧損的風險，到年老時可能亦難以應付日常開支，被迫依賴公共福利的協助，對政府財政開支帶來壓力。
至於「家庭支援」，在傳統的華人社會，下一代對上一代的照顧被視為應有的行為，因此即使有爭取全民退保的強烈訴求，輿論仍然普遍認為退休是個人或是家庭的問題。然而，這個狀況正面對社會經濟轉變的衝擊，一為核心家庭的普遍化，二是人口老化的問題。
現時香港社會的家庭結構已非往時的主幹家庭，年輕一代傾向離開父母，自己組織核心家庭，他們能否給予父母經濟照顧，則備受質疑。
與此同時，香港社會持續的低出生率和低死亡率，把未來的人口金字塔推向為倒三角形，社聯指出，老年撫養比率將會由現時平均每5.5名成人供養一名長者，上升至2039 年每2 名成年人供養一名長者。人口結構的轉變也可能對「公共福利」帶來困難，因為隨勞動人口在比例上的下降，政府的財政會出現雙重壓力，一方面是稅收減少，另一方面是用來支付老人福利的開支增加。
可以預期，社會對於長者支援的需求將會愈來愈大，但用以支撐其開支的收入將會逐步收窄，包括家庭裏由子女負擔的支援，以及政府稅收下的資源再分配，都會因勞動人口的不斷下降而減少。
「三條支柱」的失效，令現時已有不少老人活在貧窮之下。政府的《2012年香港貧窮情況報告》顯示，長者貧窮情況非常嚴重，29.7萬長者活於貧窮之中，即三名長者便有一人為貧窮人口。在這個情況下的香港社會，不難想像愈來愈多的人對於未來感到迷茫，愈來愈多的人走上街頭，爭取政治和社會的民主改革。
面對前景 頓感迷惘
2003年，經濟下滑至歷史低點，導致7月1日有五十萬人上街，在反對第23條立法和爭取政治民主的同時，也出現不少要求改善社會民生的訴求。在這樣的背景下，民間團體成立「爭取全民退休保障聯席」，再次爭取設立全民退保制度。聯席成立十多年來，一直默默耕耘，以微弱之力進行公眾教育，制訂務實方案，參與社會政策辯論。
2014年7月1日，再次有超過五十萬市民走上街頭表達不滿，爭取政治改革。7月20 日，「聯席」發起遊行，兩千市民參與，要求政府盡快公布周永新教授的報告書，落實全民退休保障。跟以往的遊行不同，這次的參與人數不但有所增加，還有不少在民主運動中走在前沿的青年人加入。
人心所向，時代在呼喚徹底的政治和社會改革。站在廣大的勞動者和基層市民的利益上，我們期待改革是邁向一個公平的財富再分配制度，穩定和有尊嚴的全民退休保障，僅僅是其中一環。
陳敬慈為香港城市大學應用社會科學系副教授；溫柏堅為同系學生
